Логика объединений заложена в истории
Укрупнением регионов страна вступила в новый этап своего территориально-административного развития. Каким он будет, можно понять, разобравшись в истории страны, считает политолог Сергей ИЛЬИН.
- Президент РФ в основу укрупнения регионов положил экономический фактор. Владимир Путин сказал: <эЧто касается укрупнения, то ... ряд регионов экономически несостоятелен. В этом смысле объединение с соседями является обоснованным и правильным. Но решение об объединении отнесено к исключительной компетенции самих регионов. Должны быть приняты внутренние обоснованные решения. Нет цели - укрупнять ради укрупнения>.
Лично мое мнение иное: нам предлагается выравнивание уровня развития одних субъектов за счет других субъектов. Механизм прост: если регион богат, то пусть, объединившись, делится с менее богатыми. Если регион не очень богат, то пусть поделится с нищим регионом. Если оба региона нищие, то пусть вместе будут просить у центра дотации. Это можно понять и так, что Правительство призналось в своем нежелании в дальнейшем дотировать все возрастающие запросы отстающих субъектов. Оно предпочитает заплатить разовую <эоткупную> на объединительный процесс, а дальше <экрутитесь, как хотите>.
Большой и бедный не пара маленькому и богатому
- Можно выделить, по крайней мере, два непременных условия, при которых слияние субъектов не только возможно, но и целесообразно. Первое условие состоит в том, чтобы наличествовало явное экономическое лидерство региона, к которому присоединяется другой регион. Второе условие в том, что, с одной стороны, в присоединяемом субъекте оказался недостаточным или исчерпанным потенциал к экономическому росту, а с другой стороны, его администрация исчерпала ресурс активности в разрешении такой ситуации.
Например, в объединении Иркутской области и УОБАО целесообразность есть. Она была в Красноярском, Пермском краях. А вот в объединении Корякского округа и Камчатки экономическая целесообразность слабо просматривается - два бедных слабоуправляемых региона решили объединиться накануне зимы в надежде на финансовую подпитку со стороны центра, чтобы не замерзнуть в очередном отопительном сезоне. В объединении других субъектов, таких как Агинский округ и Читинская область, по крайней мере, пока экономического смысла нет.
Для сравнения: Иркутская область, с которой предстоит объединение УОБАО, не входит в число <эдоноров>, но имеет достаточный уровень развития, чтобы вытянуть округ. Доля перечислений из федерального бюджета в расходах регионального бюджета УОБАО составляет около 80%. Совсем другая ситуация в Агинском округе. Читинская область является аутсайдером среди всех краев и областей. Агинский округ последние годы показывает устойчивые темпы роста. В округ пришли инвесторы. В округе в отличие от Читинской области в 2,5-4 раза выше темпы строительства жилья - он лидирует среди всех пяти прибайкальских субъектов. В четыре раза снижена дотационность бюджета округа. Уровень бедности сократился в три раза. Спрашивается: зачем, по крайней мере сейчас, округу объединяться с Читинской областью?
Экономический аргумент в пользу объединения регионов, как ни странно, самый слабо слышимый. Это, с одной стороны, отражает специфику уровня и способов развития рыночных отношений в стране. С другой стороны, в России всегда предпочитали не дожидаться экономических результатов, а заменять их политическими решениями.
В цепи уже прошедших в России объединительных референдумов экономические приоритеты пока преобладали над иными. Не выбивается из этой цепочки и Иркутская область с Усть-Ордынским округом. Это вполне приемлемо, но не означает игнорирование других факторов.
А вот для того чтобы разобраться в логике процесса и понять, что следует учитывать при укрупнении, следует для начала разобраться в истории.
Завещание двух империй
- В Российской империи с 1708 года были созданы губернии. Во главе их стояли губернаторы, назначаемые высоким повелением. Существовали губернии вплоть до 1922 года, тогда их насчитывалось 72. Вниз губернии делились на уезды. Вверх некоторые из губерний с 1775 года объединялись между собой или областями в генерал-губернаторства. Это своего рода межтерриториальная структура, прототип современного укрупнения. Области находились, как правило, на окраинах империи или казачьих землях. В некоторых из губерний были земства (на 1914 год в 43). Это что-то вроде нынешнего местного самоуправления.
Может, возродить все это? Вот <эвзять все да и поделить>, как говаривал персонаж <эСобачьего сердца>, на губернии и земства. Конечно, нет. Все эти структуры, хоть и похожи на сегодняшние, были в монархической России. Их нельзя отделять от той исторической обстановки. Тем более, после почти восьмидесятилетнего советского периода.
Что собственно нам досталось по завещанию социализма? Создавалась принципиально новая система административно-территориального деления. В 1923-1929 годах в РСФСР вместо старых уездов были созданы округа и районы, объединенные в 13 краев и областей. И вот что интересно, за Уралом осталось только два округа: Сибирский и Дальневосточный. А ведь это более 75% российской земли! При этом объединены они были не просто так - в основу был положен принцип экономического районирования.
В 1932 году округа были ликвидированы. С этого же времени началось разукрупнение административных единиц. Процесс шел долго. РСФСР в составе Советского Союза включала 16 автономных республик, 5 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краев, 49 областей. Стоит ли говорить, что укрупнение субъектов назрело еще тогда? И да, и нет.
Все дело в том, что основой построения СССР, а равно и союзных республик в его составе была ленинская национальная политика. То есть, с одной стороны, шло <эпробуждение национального самосознания>, ликвидация национального неравенства, определение национальных территорий - на этой волне появились многочисленные национальные автономии; с другой, происходила интеграция народов, интернационализация их жизни. Складывалась новая общность людей - советский народ. На самом деле раздутая в СССР нацполитика на местах должна была камуфлировать откровенную диктатуру центра. Важно было создавать в глазах международной общественности иллюзию решения межнациональных проблем. Ведь национализм, шовинизм приписывались только буржуазному государству. А при социализме мог быть только интернационализм. Благодаря такой нацполитике объединения регионов тогда не могло быть даже предположительно, хотя они и назрели экономически. Проще было новую автономию выделить. Так 26 сентября 1937 года были образованы Агинский и Усть-Ордынский округа, Иркутская и Читинская области.
Такой подход к национальному самоопределению привел в 90-х годах прошлого века к парадам суверенитетов. И сегодня это наследие советских времен привносит определенные сложности в процесс объединения регионов, действительно во многих случаях назревших экономически. Однако сегодня не теоретики <энационально-культурной автономии>, а реальная жизнь определяет этнические приоритеты. Делиться и объединяться по национальному признаку ныне невозможно. В России по последней переписи населения проживает 182 народа и народности, то есть в два раза больше, чем субъектов Федерации. Что же, каждому народу по субъекту? С другой стороны, по данным последней переписи населения, в Хакасии всего 10,5% хакасов. На Таймыре долганы составляют 9,3%. Коренных жителей в Корякии 14,3%, а в Эвенкии столько же эвенков. Ханты и манси составляют всего 1,9% населения округа. Ненцев на Ямале 5,2%. В УОБАО, напротив, более 36,2% буряты. В Агинском округе 62,5% составляют буряты.
Границы. Финансы. Власть
- Интернационализация и самоопределение породили ныне и пограничный фактор - также наследие прошлого страны. Под шумок мировой революции, строительства социализма и коммунизма партийные вожди кроили внутренние границы. Русский Крым - Украине, русские области - Казахстану, не так провели границу с Латвией и Эстонией - это только верхушка айсберга. Все нерешенные споры перешли в наше время. Не счесть внутренних пограничных споров - между регионами, между муниципальными образованиями. Укрупнение призвано снять часть этих проблем. Однако другая часть наложит отпечаток на голосование в отдельных районах и городах. Например, в Иркутской области это Тайшет, Нижнеудинск, Черемхово. Население может использовать референдум для истребования долгов с власти. Не нужно забывать, что в восьми территориях Красноярского края голосование не состоялось из-за низкой явки.
Еще один важный фактор - статусный - произрос из старых корней уже в новейшее время. <эПарад суверенитетов>, <эультиматум тридцати двух> областей и краев, которые потребовали себе равных прав с республиками России, - на том этапе государство позволило территориям размежеваться. Кто хотел, да и те, кто не хотел, получили суверенитета столько, сколько смогли унести. И у всех регионов появились флаги, конституции, гимны, административный аппарат, финансы, власть. Приобретения суверенитетов провоцируют и усугубляют многие проблемы страны, регионов. Это проблема поведения территориальных элит. Ведь все мы понимаем, что реального разъединения субъектов с точки зрения простых людей нет. Именно региональные (и национальные в том числе) политики разделили власть и связанные с ней блага. С таким же <экрышеванием> субъектов внутри Федерации пора кончать. И в процессах объединения нужно научиться различать эгоистичные и фарисейские устремления административных верхушек и препятствовать их влиянию на избирателей как русской нации, так и титульных народов с целью скрытого срыва объединения.
Есть задачи более цивилизованные по форме и эпохальные по сути. Например, укрепление российской государственности, складывание правового государства, формирование гражданского общества. Но политическая близорукость может заложить в будущее новые проблемы. У иркутского референдума пока есть время избежать системных сбоев в будущем.
|
|
Есть факторы, которые нельзя игнорировать при укрупнении
распечатать
обсудить
в избранное
